گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس؛ ریشه ناکامی شهرک‏‏‌‎های صنعتی در مدل مالکیت و مدیریت شهرک‌ها است

گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس؛ ریشه ناکامی شهرک‏‏‌‎های صنعتی در مدل مالکیت و مدیریت شهرک‌ها است
بررسی‌‌‌ها نشان می‌دهد سهم قابل‌توجهی از عدم‌موفقیت شهرک‌‌‌های صنعتی در مسیر توسعه، به نارسایی‌‌‌های موجود در مدل طراحی‌شده برای مالکیت و مدیریت شهرک‌‌‌های صنعتی در ایران برمی‌‌‌گردد. بی‌‌توجهی به آمایش سرزمین و مقوله خوشه‌‌‌های صنعتی از مسائل دیگری است که در سال‌های اخیر مورد توجه کارشناسان قرار گرفته است.
فقدان استراتژی‌‌‌ توسعه‌‌‌ صنعتی‌‌‌ در کشور موجب‌‌‌ شده است تا‌‌‌ مبنای‌‌‌ سیاستگذاری‌‌‌ در زمینه‌‌‌ توسعه‌‌‌ شهرک‌های‌‌‌ صنعتی‌‌‌ بیشتر متاثر از رویه‌‌‌های‌‌‌ غالب‌‌‌ جهانی‌‌‌ باشد تا اینکه برپایه‌‌‌ مختصات بومی‌‌‌ باشد؛ به‌‌‌نحوی‌‌‌که‌‌‌ در یک‌‌‌ دوره رویکرد قطب‌‌‌های‌‌‌ توسعه‌‌‌ (با تمرکز بر صنایع‌‌‌ کوچک‌‌‌ و متوسط‌‌‌) و در دوره‌ای‌‌‌ دیگر، تاکید بر کاهش‌‌‌ مداخلات دولت‌‌‌ در توسعه‌‌‌ صنعتی‌‌‌ قرار می‌گیرد. در این‌‌‌ چارچوب، به‌‌‌رغم‌‌‌ وجود قانون «نحوه واگذاری‌‌‌ مالکیت‌‌‌ و اداره امور شهرک‌های‌‌‌ صنعتی‌‌‌»، همچنان اختلالاتی‌‌‌ در نحوه مدیریت‌‌‌ شهرک‌ها و خدمات‌رسانی‌‌‌ به‌‌‌ آنها و واحدهای‌‌‌ مستقر مشاهده می‌شود.
بررسی‌‌‌ها نشان می‌دهد سهم قابل‌توجهی از عدم‌موفقیت شهرک‌‌‌های صنعتی در مسیر توسعه، به نارسایی‌‌‌های موجود در مدل طراحی‌شده برای مالکیت و مدیریت شهرک‌‌‌های صنعتی در ایران برمی‌‌‌گردد. بی‌‌توجهی به آمایش سرزمین و مقوله خوشه‌‌‌های صنعتی در توسعه صنایع کوچک و شهرک‌‌‌های صنعتی در ایران از مسائل دیگری است که در سال‌های اخیر مورد توجه کارشناسان قرار گرفته است. همچنین یکی‌‌‌ از مسائلی‌‌‌ که‌‌‌ به‌‌‌عنوان چالش‌‌‌‌‌‌ جدی‌‌‌ توسعه‌‌‌ شهرک‌های‌‌‌ صنعتی‌‌‌ مطرح است‌‌‌، استفاده از زمین‌‌‌ در شهرک‌های‌‌‌ صنعتی‌‌‌ با هدف سوداگری‌‌‌ است؛ روندی‌‌‌ که‌‌‌ باعث‌‌‌ اختلال در روند سرمایه‌گذاری‌‌‌ تولیدی‌‌‌ در شهرک‌های‌‌‌ صنعتی‌‌‌ شده است.
صنایع‌‌‌ همچون ستون فقرات رشد و توسعه‌‌‌ اقتصادی‌‌‌ در یک‌‌‌ جامعه‌‌‌ عمل‌‌‌ می‌کنند، اما رشد صنایع‌‌‌ نیازمند بسترسازی‌‌‌ منظم‌‌‌ و سامانمند زمینه‌‌‌های‌‌‌ موردنیاز اقتصادی‌‌‌ و غیراقتصادی‌‌‌ به‌‌‌همراه تسهیل‌‌‌ دسترسی‌‌‌ صنایع‌‌‌ به‌‌‌ نیازهای‌‌‌ اساسی‌‌‌ آنهاست‌‌‌. مطالعه‌‌‌ تجربیات موفق‌‌‌ توسعه‌‌‌ صنعتی‌‌‌ در چند‌‌‌ کشور جهان نشان‌دهنده این‌‌‌ موضوع است‌‌‌ که‌‌‌ یکی‌‌‌ از ‌‌‌ ابزارهای مهم در زمینه‌‌‌ زیرساخت‌‌‌های‌‌‌ توسعه‌‌‌ صنعتی‌‌‌ برای‌‌‌ مجموعه‌‌‌ حکمرانی‌‌‌، شهرک‌های‌‌‌ صنعتی‌‌‌ هستند. شهرک‌های‌‌‌ صنعتی‌‌‌ به‌‌‌عنوان محملی‌‌‌ برای‌‌‌ تجمیع‌‌‌ صنایع‌‌‌ غالبا کوچک‌‌‌ و متوسط‌‌‌ و فراهم‌‌‌سازی‌‌‌ دسترسی‌‌‌ آنان به‌‌‌ ضروریات و پیش‌‌‌نیازهای‌‌‌ تولید به‌‌‌نحوی‌‌‌ مطلوب توسط‌‌‌ دولت‌‌‌، مطرح می‌‌‌شوند. این‌‌‌ شهرک‌ها دسترسی‌‌‌ به‌‌‌ صنایع‌‌‌ وابسته‌‌‌ جهت‌‌‌ تامین‌‌‌ مواد اولیه‌‌‌ یا تکمیل‌‌‌ زنجیره ارزش و همچنین‌‌‌ بازارهای‌‌‌ مصرف را تسهیل‌‌‌ می‌کنند. مطالعات کشورهای‌‌‌ موفق‌‌‌، نقش‌‌‌ این‌‌‌ شهرک‌ها را در رشد و توسعه‌‌‌ صنعتی‌‌‌ و اقتصادی‌‌‌ و همچنین‌‌‌ اشتغال‌زایی‌‌‌، پررنگ‌‌‌ نشان می‌دهد.
دستیابی‌‌‌ به‌‌‌ توسعه‌‌‌ فناوری‌‌‌ با احداث شهرک‌های‌‌‌ صنعتی‌‌‌ و مناطق‌‌‌ ویژه اقتصادی‌‌‌ راهکاری‌‌‌ متداول و اثبات‌شده جهت‌‌‌ دستیابی‌‌‌ به‌‌‌ رشد سریع‌‌‌ اقتصادی‌‌‌ برای‌‌‌ کشورهای‌‌‌ کم‌‌‌درآمد است‌‌‌. توسعه‌‌‌ شهرک‌های‌‌‌ صنعتی‌‌‌ به‌‌‌ویژه برای‌‌‌ کشورهایی‌‌‌ که‌‌‌ در مراحل‌‌‌ اولیه‌‌‌ توسعه‌‌‌ هستند، بسیار مهم‌‌‌ است و به‌‌‌عنوان ابزاری‌‌‌ برای‌‌‌ رشد اقتصادی‌‌‌ تجویز می‌شود. برای‌‌‌ این‌‌‌ کشورها، احداث شهرک‌های‌‌‌ صنعتی‌‌‌ مزایای‌‌‌ عمده‌ای‌‌‌ مانند ایجاد چارچوب سازمانی‌‌‌ یکپارچه‌‌‌، خدمات مدرن و توسعه‌‌‌ زیرساخت‌‌‌های‌‌‌ فیزیکی‌‌‌ و… دارد. ساختار و کارکرد شهرک‌های‌‌‌ صنعتی‌‌‌ در طول دوره شکل‌‌‌گیری‌‌‌ متناسب‌‌‌ با سطح‌‌‌ پیشرفت‌‌‌ اقتصادی‌‌‌ و صنعتی‌‌‌ در کشورها تغییر کرده و از استقرار صنایع‌‌‌ کوچک‌‌‌ و متوسط‌‌‌ با فناوری‌‌‌ پایین‌‌‌ به‌‌‌ تشکیل‌‌‌ زیرساخت‌‌‌های‌‌‌ صنعتی‌‌‌ پیشرفته‌‌‌تر مانند مناطق‌‌‌ پردازش صادرات یا شهرک‌های‌‌‌ علم‌‌‌ و فناوری‌‌‌ سوق یافته‌‌‌ و موجب‌‌‌ افزایش‌‌‌ رقابت‌‌‌ در سطح‌‌‌ ملی‌‌‌ و بین‌المللی‌‌‌ شده است‌‌‌.
در دهه‌‌‌ ۱۹۷۰، تغییرات ساختاری‌‌‌ در سطح‌‌‌ بین‌المللی‌‌‌، مشخصا بحران نفت‌‌‌، ظهور فناوری‌‌‌ اطلاعات و ارتباطات و جهانی‌‌‌شدن، سبب‌‌‌ شد تا کشورهای‌‌‌ توسعه‌‌‌یافته،‌‌‌ برخی‌‌‌ صنایع‌‌‌ یا مراحل‌‌‌ ساخت‌‌‌ و تکمیل‌‌‌ را به‌‌‌ کشورهای‌‌‌ در حال توسعه‌‌‌ و نوظهور منتقل‌‌‌ کنند. در این‌‌‌ زمان شهرک‌های‌‌‌ صنعتی‌‌‌ به‌‌‌ یک‌‌‌ استراتژی‌‌‌ توسعه‌‌‌ موفق‌‌‌ برای‌‌‌ جذب سرمایه‌گذاری‌‌‌ مستقیم‌‌‌ خارجی‌‌‌ و صنایع‌‌‌ جدید در کشورهای‌‌‌ در حال توسعه‌‌‌ تبدیل‌‌‌ شد و توسعه‌‌‌ پارک‌های‌‌‌ صنعتی‌‌‌ مختلف‌‌‌ به‌‌‌ یک‌‌‌ استراتژی‌‌‌ برای‌‌‌ حمایت‌‌‌ از توسعه‌‌‌ اقتصادی‌‌‌ منطقه‌‌‌ای‌‌‌، به‌‌‌ویژه در آسیا تبدیل‌‌‌ شد. هدف از شکل‌‌‌گیری‌‌‌ اولین‌‌‌ شهرک‌های‌‌‌ صنعتی‌‌‌ در کشور نیز ایجاد قطب‌‌‌های‌‌‌ صنعتی‌‌‌ و رشد اقتصادی‌‌‌ صنعت‌‌‌محور بوده است‌‌‌. در طول ۵۰سال گذشته،‌‌‌ با وجود سرمایه‌گذاری‌‌‌های‌‌‌ نسبتا گسترده دولت‌‌‌، شهرک‌های‌‌‌ صنعتی‌‌‌ در تحقق‌‌‌ اهداف خود ذیل‌‌‌ هدف اصلی‌‌‌ توسعه‌‌‌ صنعتی‌‌‌ کشور، چندان موفق‌‌‌ نبوده‌اند.
علت عدم‌موفقیت ‌‌‌شهرک‌‌‌های صنعتی
سهم قابل‌توجهی از عدم‌موفقیت شهرک‌‌‌های صنعتی در مسیر توسعه، به نارسایی‌‌‌های موجود در مدل طراحی‌شده برای مالکیت و مدیریت شهرک‌‌‌های صنعتی در ایران برمی‌‌‌گردد. یکی از قوانین مهم در این حوزه، قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره امور شهرک‌‌‌های صنعتی است. این قانون در سال ۱۳۸۷ توسط مجلس شورای اسلامی تصویب شد و مورد تایید شورای محترم نگهبان قرار گرفت و آیین‌‌‌نامه اجرایی آن نیز در سال ۱۳۹۰ و به تصویب هیات‌وزیران رسید. همچنین بی‌‌توجهی به آمایش سرزمین و مقوله خوشه‌‌‌های صنعتی در توسعه صنایع کوچک و شهرک‌‌‌های صنعتی در ایران از مسائل دیگری است که در سال‌های اخیر مورد توجه کارشناسان قرار گرفته است.
اما مهم‌تر از تغییر مدل مدیریت‌‌‌ شهرک‌های‌‌‌ صنعتی‌‌‌، طراحی‌‌‌ مناسب‌‌‌ خطوط ارتباطی‌‌‌ نهاد توسعه‌‌‌ای‌‌‌ در ساختار حاکمیت‌‌‌ و شرکت‌‌‌ خصوصی‌‌‌ تعریف‌‌‌شده، در راستای‌‌‌ تحقق‌‌‌ کارآیی‌‌‌ حداکثری است؛ به‌‌‌نحوی‌‌‌که‌‌‌ نوع رابطه‌‌‌ سیاستگذاری‌‌‌ نهاد توسعه‌‌‌ای‌‌‌ و مدیریت‌‌‌ شهرک‌های‌‌‌ صنعتی‌‌‌ باید به‌‌‌نحوی‌‌‌ تنظیم‌‌‌ شود که‌‌‌ موجب‌‌‌ تسهیل‌‌‌ امکان دسترسی‌‌‌ بنگاه‌های‌‌‌ صنعتی‌‌‌ به‌‌‌ بازارها (بازارهای‌‌‌ محلی‌‌‌، کشوری‌‌‌ و منطقه‌‌‌ای‌‌‌) از یک‌‌‌سو و در مقابل‌‌‌ تسهیل‌‌‌ شرایط‌‌‌ تامین‌‌‌ ورودی‌‌‌ها (نیروی‌‌‌ انسانی‌‌‌، منابع‌‌‌ مالی‌‌‌، علم‌‌‌ و فناوری‌‌‌ و مواد اولیه‌‌‌ موردنیاز تولید) شود.
بر همین‌‌‌ اساس لازم است‌‌‌ به‌‌‌ این‌‌‌ نکته‌‌‌ اشاره شود که تامین‌‌‌ و توسعه‌‌‌ زیرساخت‌‌‌های‌‌‌ سخت‌‌‌افزاری‌‌‌ و تاسیسات زیربنایی‌‌‌، فراهم‌‌‌سازی‌‌‌ تسهیلات حقوقی‌‌‌ و قانونی‌‌‌، ارائه‌‌‌ خدمات مدیریتی‌‌‌، اداری‌‌‌ و مشاوره‌ای‌‌‌ و ایجاد خدمات و زیرساخت‌‌‌های‌‌‌ بانکی‌‌‌، بازرگانی‌‌‌ و حمل‌‌‌ونقل‌‌‌ ابزارهایی‌‌‌ هستند که‌‌‌ ضمن‌‌‌ تعریف‌‌‌ وظایف‌‌‌ و اختیارات در قوانین‌‌‌ و مقررات، نقطه‌‌‌ بهینه‌‌‌ و تعادل سیاستگذاری‌‌‌ نهاد توسعه‌‌‌ای‌‌‌ و مدیریت‌‌‌ شهرک‌های‌‌‌ صنعتی‌‌‌ را شکل‌‌‌ می‌دهند. در مسیر توسعه‌‌‌ صنعتی‌‌‌ کشور، نقطه‌‌‌ تعادل مذکور باید به‌‌‌نحوی‌‌‌ ایجاد شود که‌‌‌ تحقق‌‌‌ اهداف مذکور به‌‌‌وسیله‌‌‌ ابزار مطرح‌شده حداکثر شود.
شهرک‌های‌‌‌ صنعتی‌‌‌ به‌‌‌عنوان محدوده‌های‌‌‌ جغرافیایی‌‌‌ برای‌‌‌ تجمیع‌‌‌ صنایع‌‌‌ غالبا کوچک‌‌‌ و متوسط‌‌‌ با هدف تسهیل‌‌‌ ارائه‌‌‌ خدمات دولتی‌‌‌ و فراهم‌‌‌سازی‌‌‌ دسترسی‌‌‌ آنان به‌‌‌ زیرساخت‌‌‌های‌‌‌ تولید به‌‌‌نحوی‌‌‌ مطلوب، مطرح می‌‌‌شوند. نتایج‌‌‌ حاصل‌‌‌ از مطالعات پیشین‌‌‌ درخصوص نحوه اداره شهرک‌های‌‌‌ صنعتی‌‌‌ موفق‌‌‌ در سراسر جهان نشان می‌دهد که‌‌‌ اساسا سه‌مدل کلی‌‌‌ برای‌‌‌ مدیریت‌‌‌ شهرک‌های‌‌‌ مذکور وجود دارد: ارائه‌‌‌ خدمات در شهرک می‌‌‌تواند توسط‌‌‌ نهاد حاکم‌‌‌ که‌‌‌ آن هم‌‌‌ می‌‌‌تواند یک‌‌‌ نهاد قانونی‌‌‌، یک‌‌‌ شرکت‌‌‌ خصوصی‌‌‌ یا ترکیبی‌‌‌ از این‌‌‌ دو باشد، ارائه شود که‌‌‌ هرکدام از ویژگی‌‌‌های‌‌‌ متفاوتی‌‌‌ در حوزه عملکرد، اختیارات، تخصیص‌‌‌ بودجه‌‌‌ و درآمد و همچنین‌‌‌ تشکیلات هیات‌‌‌مدیره برخوردارند. آنچه‌‌‌ در هر کشور یا منطقه‌‌‌ مبنای‌‌‌ انتخاب یکی‌‌‌ از این‌‌‌ الگوها قرار می‌گیرد، سوابق‌‌‌ تاریخی‌‌‌ (رویه‌‌‌های‌‌‌ پیشین‌‌‌) و اهداف سیاستگذاران (چشم‌‌‌انداز آنها از مدیریت‌‌‌ و توسعه‌‌‌ شهرک صنعتی‌‌‌) است‌‌‌. به‌‌‌عبارت دیگر، در انتخاب نحوه مدیریت‌‌‌ و مالکیت‌‌‌ شهرک‌ها، آنچه‌‌‌ اهمیت‌‌‌ دارد، انطباق این‌‌‌ شیوه ارائه‌‌‌ خدمات با اهداف سیاستگذاری‌‌‌ است‌‌‌.
مدل مدیریت‌‌‌ و اداره امور خدماتی‌‌‌ شهرک‌های‌‌‌ صنعتی‌‌‌ در ایران تا قبل‌‌‌ از سال ۱۳۸۷، اگرچه‌‌‌ طبق‌‌‌ بند «۶» ماده «۵» آیین‌‌‌نامه‌‌‌ اجرایی‌‌‌ «قانون تاسیس‌‌‌ شرکت‌‌‌ شهرک‌های‌‌‌ صنعتی‌‌‌ مصوب ۱۳۷۶.۳.۱۱ براساس قرارداد به‌‌‌ موسسات غیرانتفاعی‌‌‌ و عمرانی که‌‌‌ سهامداران آنها واحدهای‌‌‌ مستقر در شهرک‌ها بودند سپرده می‌‌‌شد؛ اما همواره ذیل‌‌‌ دسته‌‌‌بندی‌‌‌ مدیریت‌‌‌ نهاد دولتی‌‌‌ قرار می‌‌‌گرفت‌‌‌. پس‌‌‌ از تصویب‌‌‌ قانون نحوه واگذاری‌‌‌ مالکیت‌‌‌ و اداره امور شهرک‌های‌‌‌ صنعتی‌‌‌ در سال۱۳۸۷، در راستای‌‌‌ اداره امور داخلی‌‌‌ شهرک‌ها و نواحی‌‌‌ صنعتی‌‌‌ و در فضای‌‌‌ متاثر از سیاست‌‌‌های‌‌‌ کلی‌‌‌ اصل‌‌ «۴۴» قانون اساسی‌‌‌، شرکت‌‌‌ شهرک‌های‌‌‌ صنعتی‌‌‌ استانی‌‌‌ موظف‌‌‌ به‌‌‌ تشکیل‌‌‌ نهادی‌‌‌ غیردولتی ‌‌-که‌‌‌ سهام آن در اختیار بنگاه‌های‌‌‌ صنعتی‌‌‌ است‌‌‌- با عنوان شرکت‌‌‌ خدماتی‌‌‌ خصوصی‌‌‌ شد. این‌‌‌ شرکت‌های‌‌‌ خدماتی‌‌‌ طبق‌‌‌ اساسنامه‌‌‌ و قانون مذکور توسط‌‌‌ هیات‌‌‌مدیره منتخب‌‌‌ اداره می‌‌‌شوند.
تغییر مدل مدیریتی‌‌‌ و اداره امور خدماتی‌‌‌ شهرک‌های‌‌‌ صنعتی‌‌‌ در بعضی‌‌‌ موارد موجب‌‌‌ اختلال در ارائه‌‌‌ برخی‌‌‌ خدمات، ضعف‌‌‌ در حل‌‌‌ اختلافات شرکت‌های‌‌‌ مستقر با شرکت‌‌‌ خدماتی‌‌‌ مدیریت‌‌‌کننده شهرک و همچنین‌‌‌ چالش‌‌‌هایی‌‌‌ در حفظ‌‌‌ و نگهداری‌‌‌ بلندمدت از تجهیزات و تاسیسات شهرک شده است‌‌‌.
براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، حرکت‌‌‌ مجدد به‌‌‌سمت‌‌‌ احیای‌‌‌ سازمان صنایع‌‌‌ کوچک‌‌‌ و شهرک‌های‌‌‌ صنعتی‌‌‌ در اواخر دهه‌‌‌ ۷۰ و پس‌‌‌ از آن تعریف‌‌‌ نقش‌‌‌ برای‌‌‌ واحدهای‌‌‌ تولیدی‌‌‌ مستقر، در چرخه‌‌‌ مدیریتی‌‌‌ شهرک‌های‌‌‌ صنعتی‌‌‌ تحت‌‌‌ سازوکار شرکت‌‌‌ خدماتی‌‌‌ در سال ۱۳۸۷، تبعات گسترش شهرک‌ها و نواحی‌‌‌ صنعتی‌‌‌ در چند دهه‌‌‌ قبل‌‌‌ از آن و در راستای‌‌‌ رفع‌‌‌ مسائلی‌‌‌ ازجمله‌‌‌ افزایش‌‌‌ هزینه‌‌‌ و بوروکراسی‌‌‌ اداره چنین‌‌‌ تعدادی‌‌‌ از شهرک‌ها و نواحی‌‌‌ صنعتی‌‌‌ توسط‌‌‌ نهاد دولتی‌‌‌ بوده است‌‌‌.